Agentes políticos, de acordo com Celso
Antônio Bandeira de Mello, são "todos os titulares dos cargos
estruturais à organização política do País, ou seja, são os ocupantes dos
cargos que compõem o arcabouço constitucional do Estado e, portanto, o esquema
fundamental do poder. Sua função é a de formadores da vontade superior do
Estado" (Curso de Direito Administrativo. 27. Ed., 2010, p. 247).
Esses
agentes públicos possuem três características básicas, que qualificam a
especial relação funcional que mantém com o Estado:
a) Ocupam o topo da
estrutura estatal - “primeiros escalões do Governo” (Hely Lopes Meirelles);
“esquema fundamental do Poder” (Celso Antônio);
b) Suas atribuições
decorrem diretamente da Constituição (não podem ser alteradas pelo legislador
ordinário);
c) Formam a vontade
superior do Estado (definem as diretrizes políticas fundamentais do Estado).
O
rol de sujeitos que integram essa categoria de agentes públicos, sem
dúvida, é o tópico que congrega as maiores divergências na doutrina e na jurisprudência.
Os estudiosos se dividem entre dois vieses, um restritivo e outro de caráter mais ampliativo.
Para
Celso Antônio Bandeira de Mello, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e José dos
Santos Carvalho Filho, são agentes políticos:
1. Chefes do Poder
Executivo e vices (Presidente; Governador e Prefeito);
2. Auxiliares imediatos
do Poder Executivo (ministros de estados, secretários estaduais e municipais);
3. Membros do Poder
Legislativo (Senadores, Dep. Federais, Dep. Estaduais e Vereadores);
Para
além destes, Hely Lopes Meirelles qualifica como agentes políticos os seguintes:
4. Magistrados (STF);
5. Membros do Ministério
Público;
6. Membros dos Tribunais
de Contas;
7. Diplomatas.
Em
abono da orientação ampliativa, o STF, como que querendo realçar as
próprias atribuições, se posicionou pela inclusão dos magistrados na “seleta
lista”, levando em conta, especialmente, a liberdade funcional que gozam os juízes no
exercício da atividade jurisdicional e o delineamento constitucional de suas
atribuições. Veja-se, a propósito, o acórdão proferido no RE 228.977, de
relatoria do Min. Néri da Silveira:
"A autoridade
judiciária não tem responsabilidade civil pelos atos jurisdicionais praticados.
Os magistrados enquadram-se na espécie agente político, investidos para o
exercício de atribuições constitucionais, sendo dotados de plena liberdade
funcional no desempenho de suas funções, com prerrogativas próprias e
legislação específica. Ação que deveria ter sido ajuizada contra a Fazenda
Estadual – responsável eventual pelos alegados danos causados pela autoridade
judicial, ao exercer suas atribuições –, a qual, posteriormente, terá
assegurado o direito de regresso contra o magistrado responsável, nas hipóteses
de dolo ou culpa. Legitimidade passiva reservada ao Estado." (RE 228.977,
Rel. Min. Néri da Silveira, julgamento em 5-3-2002, Segunda Turma, DJ de
12-4-2002.)
Nesse
ponto, o Supremo parece divergir da maioria da doutrina que exige para a
configuração do vínculo político uma atuação dotada de elevada carga discricionária,
que caracterizaria a função propriamente política, a qual se verifica restrita na atividade jurisdicional, em virtude da necessária sujeição desta à lei (ao Legislativo). Para o STF o que define a condição de agente político não é o processo de escolha, mas o poder de manifestar a vontade do Estado.
Além
disso, pesa contra a inserção dos juízes nessa categoria o fato de não ingressarem nos respectivos cargos através de investidura política, baseada na confiança popular, mas mediante investidura administrativa, fundada no critério
meritocrático do concurso público.
Não
obstante a polêmica, os mesmos argumentos utilizados pelo Supremo socorrem
também aos membros do Ministério Público e do Tribunal de Contas, além de outras categorias a que a Constituição confere liberdade funcional.
